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　　“长寿时代”的到来使得养老支付期限延长，养老保障支出需求大幅增长，基本养老保险基金支付压力渐显，养老金财务可持续性面临更大挑战

　　当前，我国多层次养老保障体系中“第一支柱独大，第二、第三支柱偏弱”的结构性失衡突出，难以充分应对少子化老龄化所带来的养老金可持续性和老年收入保障充足性挑战。从长远来看，必须发展补充养老金体系，以分担基本养老的支付压力。多层次养老金融体系的完善不仅是应对老龄化的重要手段，也可为资本市场提供长期资金支持，助力经济的高质量转型。

　　2024年我国人均预期寿命达到79岁，在53个中高收入国家中排第4位。同时，我国老龄化呈现“未富先老”、地域差异大且高龄老人占比上升等特征，给经济和社会保障体系带来深远影响。“长寿时代”的到来使得养老支付期限延长，养老保障支出需求大幅增长，基本养老保险基金支付压力渐显，养老金财务可持续性面临更大挑战。

　　截至2024年底，全国参加企业年金职工3242万人，职业年金覆盖约4000多万机关事业人员。相较于庞大的就业人口基数，第二支柱的覆盖面依然严重不足，占具备参保条件职工总数的比例约为15%。这一比例远低于美国、德国等发达国家。

　　造成企业年金覆盖面窄的原因是多方面的。一是制度设计与企业意愿。我国企业年金长期坚持自主原则，不少企业尤其是中小企业对建立年金认识不足，或因盈利能力有限无力缴费，或对烦琐的设立程序望而却步。截至2024年末，全国注册企业数6122.6万户，而实际建立年金的企业约有16万家，占比较低。二是职工参与动力不足。当前劳动者流动性增加，年轻员工更注重短期现金收入和就业灵活性，倾向于将企业年金视为“长期福利”。三是激励约束不足。企业缴费每年不超过本企业职工工资总额的8%，但仅有5%纳入税前列支，难以形成明显的激励。

　　从职业年金来看，政府和事业单位编内人员强制参加职业年金，但编外人员参与企业年金少，使编内编外人员年金成为“双轨制”。编外编内人员退休待遇差距明显，解决企事业单位年金“双轨制”必要且紧迫。未来，如何激励更多企业和职工加入年金计划、提升年金收益率，是实现第二支柱扩面提质的关键挑战之一。

　　截至2025年6月，养老金发行产品数量超1000只，开户人数超1.5亿人。可以说，个人养老金制度在短时间内完成了账户体系和产品体系的构建。在开户数量快速扩张的同时，个人养老金面临质量提升的问题。一是参与深度不够。由于银行等机构对个人养老金有较大的开户激励，开户人数可观，但开户易、缴费难的现象突出。截至2025年6月，个人养老金的缴存规模约为1000亿元，人均缴存600多元（部分人是多年缴存），远低于每年1.2万元的税优额度上限。也就是说，大量账户处于“零缴费”或闲置状态，养老储备功能发挥有限。二是公众认知和信心不足。个人养老金作为新生事物，许多居民尚不充分理解其政策优势和长远意义。有调查显示，不少受访者表示“用处不大”或“不清楚和普通理财有何区别”。这表明政策宣传和投资者教育仍需加强。

　　世界上发达经济体大多建立了多层次多支柱养老金体系，在应对老龄化过程中，通过改革不断扩大补充养老金覆盖面、提升养老金投资收益和待遇水平，实现各支柱间的协调发展。尤其在过去二十年，不少国家和地区纷纷把提高第二支柱参与率、壮大第三支柱作为养老改革重点。以下重点对美国和中国香港地区的经验进行梳理。

　　美国的多支柱养老体系。第一支柱是联邦公共养老金（OASDI）提供的社会保障，覆盖人数超过1.8亿人（近96%的劳动人口），但是资金规模相对较小，占整个养老金的总规模比重不足10%，起到了基本养老保障的作用。第二、第三支柱分别是雇主发起的养老金计划和个人养老金计划。截至2025年第一季度末，个人退休账户（IRA）占比最高，资产总额达到16.8万亿美元。雇主发起的确定缴费制（DC）计划占比次之，资产总额达到12.2万亿美元，其中401（k）规模8.7万亿美元、403（b）规模1.4万亿美元。

　　美国第二、第三支柱的协同发展。从转换制度上看，2001年美国通过的《经济增长和税收减免协调法案》规定雇员可以通过转存的方式保留其享有的税收优惠；2010年《中小企业工作法》规定在满足一定要求后，可以将第二支柱非罗斯账户向第三支柱罗斯账户转存；2013年《美国纳税人缓税法》取消了满足领取条件的限制，进一步扩大了转存范围。

　　从转换机制上看，一方面，采取直接转移方式。当个人计划获取补充养老金（一般为第二支柱DC计划）时，可提前与退休计划管理机构取得联系，要求将第二支柱DC计划直接转入新的IRA账户。采用这种直接转移方式，转移金额无需缴纳税收预扣款。另一方面，可以在雇员更换工作或退休时，鼓励其把第二支柱补充养老金转移到IRA中，从而实现养老资金的持续积累。由于各类账户适用的税收优惠政策不同，其转换规则也存在差异。

　　从转换效率来看，从设计之初，IRA允许个人通过缴款和从DC转换积累个人养老金资产，但多数美国家庭不直接向IRA缴款。美国投资公司协会（ICI)2022年发布的报告显示，2021纳税年度仅有15%的美国家庭向传统或罗斯IRA缴款；而2020年转至传统IRA的资产达5941亿美元，IRA新缴纳额仅220亿美元。美国家庭将退休计划资产转至IRA的常见原因有：不愿留资产在前雇主退休计划（占比22%）、整合资产（占比22%）、保留税优待遇（占比15%）；转换信息则主要源自专业投资顾问（占比63%）和金融服务公司（占比44%）。

　　中国香港的三支柱养老体系。第一支柱是强制性公共支柱，作为政府主导的社会养老保障计划，旨在为贫困老年群体提供基本生活保障，其资金全部来源于政府财政预算，无需进行投资运营等资产管理活动。第一支柱主要由综合社会保障援助计划和高龄津贴构成，以现收现付的模式进行。具体包括两个层面：一是综合社会保障援助计划，于1993年7月推出，具有非缴费、财政税收资助以及资产审查特点，按家庭单位发放，领取人员须年满60岁，每人每月1000港元。二是高龄长者津贴，分为普通高龄津贴和高额高龄津贴，主要为严重残疾或年龄在65岁以上的香港居民每月提供现金津贴，前者针对65～69岁的低收入长者，后者针对所有70岁以上的长者。两种津贴的金额均为每月1000港元。这些计划依据不同的津贴标准和资格条件（涵盖居住时限、经济状况审核等要求），精准对接不同需求的老年人群体，主要为缺乏其他养老保障途径或生活补助不足的老年人提供兜底支持，有效缓解老年贫困问题。

　　第二支柱统称为“职业储蓄”，包括强制性公积金和职业退休计划，以强制性公积金（以下简称强积金）为主。根据《中国香港强制性公积金计划条例》规定，任何18～65岁在职人士必须参加，标准为每月收入的10%，其中5%由雇员缴纳、5%由雇主缴纳、自雇人士按5%缴纳，至65岁退休时雇员可将累积本金和收益一次性取出。在实施强积金制度前，香港只有三分之一的工作人口享受退休金保障；在强积金实施之后，目前有86%的总就业人口纳入保障范围之内，而剩余14%未受保障的就业人口，主要涵盖受海外退休计划庇护的人员、年龄未满18岁或超过65岁的雇员以及家务雇员等，这些人群大多不在本地退休计划的法律强制参与范围内。截至2025年6月，强积金总资产价值突破1.4万亿港元。

　　第三支柱聚焦于个人自愿性养老储备，主要包括强积金追加供款和年金保险产品。该支柱通过鼓励个人增加养老储蓄、合理配置年金保险，进一步提升老年人退休后的经济保障水平，助力维持其生活质量。

　　中国香港第三支柱的创新做法。2018年以来，香港特区政府为进一步扩大市民非就业群体的养老保障覆盖面，满足多层次个性化的养老保障需求，先后推出了“香港养老年金计划”和“延期年金保费扣税计划”，通过政策引导和税收优惠，对养老金第三支柱的发展起到了较大的激励作用。一是香港养老年金计划。2018年7月，香港特区政府设立的公共年金计划——“香港年金”正式推出。香港年金计划是一款为市民提供终身保证、定额即享的保险年金产品，由香港特区政府推出，不收管理费，年金派发率每年保证最少为5.6%。二是延期年金保费扣税计划。香港特区政府于2019年3月推出了“合资格年金保费”及“可扣税强积金自愿性供款”扣税安排。其最大的特点是税收减免优惠力度大，聚焦多层次养老保障。香港市民可通过缴纳延期年金（QDAP）保费和强积金自愿供款减税，扣除次序为先强积金自愿性供款，再合资格年金保费。每人每年扣税上限为6万港元，家庭为12万港元，按最高17%税率算，每年最多省20400港元。2024年，保险公司共销售约7万份合资格延期年金保单，保费45亿港元。

　　基于对我国养老金第二、第三支柱现状问题的分析和国际经验的借鉴，笔者提出如下政策建议，以期实现职业养老金和个人养老金的扩面提质，并促进多支柱体系的协同融合发展。

　　一是政策协同。从美国经验看，税收政策扶持是第二支柱向第三支柱转移的重要途径。因此，要加强政策协同，形成合力，推动养老金体系的高质量发展。规划好养老金融改革方向和发展路径，对各项养老计划建立应有的法律保障，建立覆盖面广的养老金融体系。探索打通第二、第三支柱的税收优惠政策，允许未参与企业年金的个人，将未享受到的第二支柱税收优惠额度转移叠加至其个人养老第三支柱账户中，以提高个人参与养老第三支柱的积极性。比如，在中国香港，若纳税人同时支付合资格年金保费及可扣税强积金自愿性供款，首先应扣除已支付的可扣税强积金自愿性供款40000港元，而余额20000港元则可用作扣除已缴付的合资格年金保费，上限合计为60000港元。建立第二、第三支柱之间资金的灵活转化机制，可参考美国做法，允许个人在失业、换工作等特定情形下，将其第二支柱账户中的资金转入第三支柱账户，以确保个人可连贯、持续地积累养老资产。完善监管机制，将第二、第三支柱纳入统一监管，建立养老金融管理部门，将涉及养老金融投资管理的业务进行整合，统一负责第二、第三支柱养老金的政策制定和投资监管，创造良好的市场环境，改变第二、第三支柱势弱的格局。

　　二是市场协同。促进第二、第三支柱市场的协同发展，提高整体效率。各类金融机构需加强合作与创新。一方面，银行、保险、基金等金融机构应发挥各自优势，提供多元化产品与服务。如保险公司开发兼具保障与储蓄功能的养老险产品，基金公司推出适配不同风险偏好的养老目标基金。另一方面，金融机构之间可联合打造一站式养老金融服务平台，整合第二、第三支柱产品，为客户提供便捷的产品对比与选择渠道，降低客户决策成本。同时，针对不同客户群体，提供个性化的养老规划服务，依据客户年龄、收入、风险偏好等因素，定制专属的第二、第三支柱养老配置方案，真正实现第二、第三支柱市场协同共进，提升养老保障的整体效率。

　　三是信息共享。目前，个人养老金有统一的账户，但企业年金数据分布在各管理人，建议由政府主导搭建统一信息平台，整合现有相关平台功能，实现企业年金、职业年金与个人养老金账户的互联互通，建立信息共享机制，提高资金管理效率和投资安全性；提供养老金投资产品的金融机构要强制性加入平台，并提供即时的信息链接服务，第二、第三支柱养老金计划的发起雇主提供参加人的账户信息报告，方便信息查询与管理；明确人社、金融监管、税务等部门及金融机构之间的信息共享内容，统一信息格式、更新频率等规范，确保信息准确及时传递；建立部门与机构之间的常态化沟通机制，保障政策协同与决策支撑。■